“三調”成果數據在市縣國土空間總體規劃編制中的應用探索

摘要

本研究基于第三次國土調查數據的特征分析，總結了“三調”成果數據在國土空間規劃編制中的整體應用方案。其中，“三調”成果數據的特征分析包含“三調”用地分類與國土空間規劃用地用海分類的差異、用地轉換方法與實現途徑等內容。整體應用方案包含整體應用框架結構、不同編制內容中的具體應用思路與實現途徑。

總體而言，“三調”成果數據可以為當前國土空間規劃的“底圖”與“底數”構建、現狀評價與評估、“三線”劃定、國土空間規劃分區以及國土綜合整治等方面發揮重要的基礎性作用。研究還結合一些具體案例進行補充說明，同時指出“三調” 成果數據在當前應用中所存在的不足。

作者

許軍江蘇省城市規劃設計研究院工程師

徐海賢江蘇省城市規劃設計研究院副總規劃師，教授級高級規劃師（通訊作者）

韋勝江蘇省城市規劃設計研究院高級城市規劃師

全國第三次土地調查（以下簡稱“三調”）是適應新時期國家經濟社會發展需要進行的一項全國性土地數據調查工作。與此同時，全國市縣國土空間總體規劃編制工作也在逐步開展。

盡管“三調”工作并非僅僅是為市縣國土空間總體規劃編制而進行的，但“三調”成果數據在國土空間規劃領域已作為編制市縣國土空間總體規劃、建設國土空間基礎信息平臺的“底圖”“底數”，其基礎性地位十分重要。

在已有成果中，韋勝等人探索了全國第二次土地調查（以下簡稱“二調”）成果數據在城市總體規劃的“四區”劃定方面的應用研究。其他成果則主要是針對各方面進行的獨立研究，如對“三調”工作本身技術方法的研究和探討，或是對國土空間規劃專項工作內容的研究，如桂德竹等人研究了“多規合一”空間規劃底圖編制方法；魏旭紅等人探討了基于“雙評價”的市縣級國土空間“三區三線”技術方法。

總而言之，相關學術成果中關于“三調”成果在國土空間規劃編制中的應用探討還較少，特別是綜合性的應用分析研究。

此外，雖然“三調”成果數據可為市縣國土空間總體規劃提供多方面的應用支撐，但在實際應用過程中也存在著一定的問題。如“三調”成果數據分類標準與空間規劃用地用海分類的銜接不能完全對應，對中心城區空間規劃編制的支撐存在數據精度不足等。

為此，本文在“三調” 成果數據特征分析的基礎上，結合國土空間規劃工作內容的要求，探索了其在市縣國土空間總體規劃編制中的應用途徑，并指出應用中可能存在的問題。

01

“三調”成果數據特征分析

1.1 “三調”成果數據內容特點

1.1.1 兼顧歷史、多方需求的調查

“三調”以“二調”及歷年土地變更調查為基礎，采取國家總控、由上至下的工作思路開展國土調查工作，綜合考慮了國土資源管理對土地分類的最新需求，也兼顧了農業、林業、水利、交通、城市、環保等有關部門對涉地管理工作的需求。

因此，“三調”成果數據可以結合歷史調查數據，進行用地歷史發展變化的特征分析。同時，結合統一的地圖坐標系設置規范要求，“三調”成果數據還可為多層級的國土空間規劃信息系統建設，提供最直接的基礎底圖數據。

1.1.2 分類體系簡介

在“三調”成果數據中，用地分類標準采用的是二級分類體系，共設置13 個一級類、55 個二級類。其中，為保持用地分類的繼承性和數據的可追溯性以及適應生態文明建設需要，“三調”成果數據標準在保持“二調”原有的12 個一級類不變的基礎上，增加濕地作為一級地類，即將具有濕地功能的“紅樹林地”“森林沼澤”“灌叢沼澤”“沼澤草地”“沿海灘涂”“內陸灘涂”“沼澤地”“鹽田”8 個二級地類歸類為“濕地”。

1.1.3 包含的其他數據

需要注意的是，“三調”成果數據不僅包含了用地分類數據，還包含了行政界線、基本農田、耕地等級、“批而未用”建設用地等數據。

1.2 與國土空間規劃用途分類比較

1.2.1 分類體系上的差異

這些差異主要體現在層級和數量上。首先，“三調” 將用地分類分為 13 個一級類、55 個二級類，國土空間規劃則分為 24 個一級類、106 個二級類與39 個三級類。

其中，為統籌海域利用與保護，國土空間規劃用地用海分類較“三調”新增了“漁業用?！薄肮さV通信用?！薄敖煌ㄟ\輸用?！薄坝雾煤！薄疤厥庥煤！焙汀捌渌Ｓ颉? 個一級類，并進一步細化了“科教文衛用地”“商業服務業設施用地” 等 15 個二級類；同時，為提高規劃彈性和應對城市發展的不確定性，國土空間規劃分類還新增了“留白用地”。

1.2.2 用地內涵界定上的差異

“三調”與國土空間規劃分類除了在分類層級和數量上有差異外，在地類界定上也存在部分差異。例如國土空間規劃分類將“三調”中屬于農用地的 “農村道路”細分為“鄉村道路用地”和“田間道”，分別歸入到“農業設施建設用地”和“其他土地”，即國土空間規劃分類將屬于三大類中的農用地拆分為三大類中的建設用地和農用地（圖 1）。

圖1 “農村道路”在“三調”與空間規劃分類中的差異

1.2.3 分類差異的銜接模式

由于用地分類標準之間存在差異，在應用“三調”數據之前，有必要建立其與國土空間規劃用地用海分類之間的銜接關系。此外，在不同深度的國土空間規劃要求下，銜接關系也不盡相同，其中以二級分類層面的銜接模式最為復雜，大致包含了四種模式：

“一對一”模式：從地類名稱和內涵界定上都能與國土空間規劃用地用海分類建立一一對應關系，可直接進行分類轉換。

“一對多”模式：一個“三調”地類包含了多個國土空間規劃用地用海分類，需要結合其他調查成果進行細化，才能進分類轉換。

“多對一”模式：該模式主要為“三調”地類進行細化后，對不同大類下的相同細化地類進行合并轉換，如“三調”中的“商業服務業設施用地”及“科教文衛用地”都包含了國土空間規劃用地用海分類中“社區服務設施用地”。

在用地轉換過程中就需要對該兩類用地進行細化，將“社區服務設施用地”合并到國土空間規劃用地用海分類的“居住用地”。

“無對應”模式：主要為空間規劃用地用海分類的留白用地和用海分類（圖 2）。

圖2 “三調”與國土空間規劃分類銜接模式圖

1.3 用地轉換研究

在確定分類銜接模式的基礎上，需要將兩個用地分類做轉換處理。如圖 3 所示，具體而言，就是根據兩個用地的對應模式，建立用地關系轉換表，并通過下述流程進行轉換：

圖3 用地類型轉換流程圖

首先，通過 SQL 語句從“三調”成果數據中讀取待轉換的所有類型用地；其次，按照用地關系轉換表，將讀取的用地重新命名為新的用地類型；最后，導出新的 GIS格式數據或者 AutoCAD 格式數據，完成用地分類轉換。

02

應用探索

2.1 總體應用框架

根據國土空間規劃編制相關規程和實際經驗，在上述“三調”成果數據基本特征分析的基礎上，將“三調”成果數據在其中的應用總體框架進行總結，如圖 4 所示。具體而言，應用主要可以在三個領域展開。

圖4 “三調”成果數據應用的框架示意圖

2.1.1 在“底數”與“底圖”分析中的應用

“三調”成果數據作為一種可覆蓋全部規劃范圍的數據，可較好地彌補傳統城市總體規劃中數據不全的問題，并可為新時期國土空間規劃中核心的“底數”與“底圖” 問題的研究提供重要的數據源，特別是關于各類用地的統計與空間疊加分析方面。

2.1.2 在評價與評估中的應用

基于“三調”成果數據的用地類別，利用 GIS 空間疊加分析，可以為評價與評估中用地沖突、發展演化等問題提供支撐依據。

2.1.3 在規劃編制方案中的應用

國土空間規劃編制中的“三線”劃定與“國土空間用途分區”，涉及到全域的土地利用功能再整合?！叭{” 成果數據一方面可為這項工作提供較為直接的判斷依據；另一方面通過與其他類型數據的空間校核分析，可為各項功能區范圍劃定提供決策支撐依據。此外，“三調”成果數據還可為當前國土空間規劃編制中的土地整治分析提供依據。

2.2 不同應用方向上的解析

2.2.1 在“底圖”“底數”構建中的應用

“底圖”“底數”是開展國土空間規劃編制工作的基礎，具體而言，這里的“底圖”是指國土空間規劃編制工作的基礎底圖；“底數”是指國土空間規劃編制工作中不同現狀用地圖斑的分類統計數值。由于“三調”成果與國土空間規劃用地用海分類不一致，因此，在構建“底圖”“底數”時還需進行數據類型轉換等處理，其核心思路如圖 5 所示。

圖5 “底圖”“底數”構建思路及應用實例

在構建“底圖”時，依據相關制圖規范對“三調”地類圖斑進行符號化，形成國土空間利用現狀圖，并以此作為參考標準，將各類國土空間要素進行坐標系、數據格式、用地分類等轉換處理，形成坐標統一、邊界一致、上下貫通的一套“底圖”。

在構建“底數”時，通過對“三調”地類圖斑進行用地重分類轉換和匯總，以用地現狀結構表的形式，將各類用地基礎情況進行數值表達。在現階段，“底數”還應與已有土地利用總體規劃和城市總體空間規劃以及相關規劃管理數據等做一定的銜接處理。

2.2.2 在現狀評價、評估中的應用

（1）在“雙評價”中的應用

“雙評價”作為國土空間規劃編制的前提，其工作分為三個階段“評價—分析—應用”。如圖 6 所示，“三調”成果數據主要應用于“分析”階段，具體而言：

圖6 “三調”成果數據在“雙評價”中的應用思路示意圖

第一，對農業生產適宜區、一般適宜區內除生態保護極重要區以外區域，結合土地利用現狀結構，可以分析農業生產潛力空間。

第二，對城鎮建設適宜區、一般適宜區內除生態保護極重要區以外區域，結合土地利用現狀結構，可以分析城鎮建設潛力空間。

第三，將生態保護極重要區、農業生產及城鎮建設不適宜區與土地利用現狀進行對比，可以識別沖突空間。如位于生態保護極重要區中的耕地和建設用地、農業生產不適宜區中的永久基本農田、城鎮建設不適宜區的城鎮建設用地、地質災害高風險區的農村居民點等。

第四，再通過對國土空間開發利用的潛力、問題和風險等方面的分析，提出空間管制措施及布局優化方向。

（2）在國土空間開發保護現狀和規劃實施評估中的應用

如圖 7 所示，“三調”成果在現狀保護評估工作中的應用，可以概況為直接應用和間接應用兩個方面。直接應用主要是指根據評價指標，直接從“三調”成果中提取相關數據，進行指標評價。其主要應用于對底線管控類指標的評估。間接應用主要是指通過與其他社會、經濟、專項規劃等數據相關聯或進行疊加分析，對指標進行評估。如通過與經濟、人口數據相關聯，可以對結構效率指標、綠色生產指標等進行評估；與高標準農田建設、“兩區”劃定成果進行疊加分析，可以對糧食安全指標進行評估。

圖7 “三調”成果數據在“現狀評估和規劃實施”

中的應用思路示意圖

“三調”成果數據能夠同時體現各類土地的規模與布局情況，將“三調”成果與規劃基期年土地利用情況進行疊加分析，可以評估各類規劃目標實現情況及布局變化情況；提取“三調”建設用地和規劃基期建設用地，可分析規劃實施以來實際新增建設用地規模及發展方向；進一步與規劃用途分區進行疊加分析，則能夠用于評估新增建設用地是否符合規劃用途和空間管制的要求。

2.2.3 在規劃編制方案中的應用

（1）統籌“三線”劃定

首先，輔助生態保護紅線劃定。為適應生態文明建設需要，“三調”成果將具有濕地功能的部分地類歸入“濕地”。為此，在生態保護紅線劃定范圍識別階段應優先將 “三調”成果數據中的濕地劃入生態保護紅線。再以“三調” 土地利用現狀為“底圖”，將生態保護紅線評估成果與“底圖”進行疊加，扣除規模較大的建設用地和集中連片的農田，并通過聚合工具將聚集或鄰近的圖斑聚合為相對完整、連片的圖斑。

其次，輔助永久基本農田范圍的確定。為了鞏固永久基本農田劃定成果，從嚴保護永久基本農田，有效解決劃定不實、非法占用等問題，將“三調”成果與永久基本農田劃定成果進行疊加分析，全面核實永久基本農田圖斑，找出“三調”地類不符合劃定要求的永久基本農田，并依據農業生產適宜性評價結果進行整改補劃，確保永久基本農田數量不減少、質量不降低，同時將整改成果納入國土空間規劃。

最后，輔助城鎮開發邊界劃定。城鎮開發邊界劃定一般包括“基礎資料收集—評價研究—邊界初劃—方案協調—劃定入庫”五個階段，“三調”成果可應用于整個劃定過程。如對“三調”建設用地進行集中度分析，將現狀建設用地集聚區作為劃定城鎮集中建設區的基礎，疊加現行城鄉規劃、土地利用總體規劃發展用地，結合城鎮建設適宜性評價結果劃定城鎮發展彈性區；通過“三調”地類圖斑分析研究現狀建設用地規模和空間布局，結合國家和區域發展戰略、城市定位和上級國土空間規劃要求，提出城鎮空間主要發展方向、空間結構與功能布局；與永久基本農田、生態保護紅線進行“三線”協調，同時參考“三調”成果中地理邊界、行政邊界、權屬邊界等界線，形成邊界清晰、范圍規整、便于管理的城鎮開發邊界（圖 8）。

圖8 “三調”成果數據在“三線”劃定中的

應用思路與成果實例

（2）國土空間規劃分區

我國實行土地用途管制制度，是要求在土地利用總體規劃和城鄉規劃中分別劃定土地用途區和“四區”，以確定每一塊土地的用途，并對規劃分區的土地利用活動實行用途管制。

為此，如圖 9 所示，可按照國土空間規劃分區的要求和規則，通過建立用地分類與空間規劃用途分區的對應關系，進行用途分區的初步劃定。再統籌各類用地規模配置，將涉及規劃用途分區變化的地區以獨立圖層的方式制作，通過 GIS 軟件圖層更新功能，將其與初步劃定的分區進行更新合并，最終形成國土空間規劃分區。

圖9 “三調”成果數據在“規劃分區”中的

應用思路與應用實例

（3）國土綜合整治

一方面，“三調”成果數據可用于土地破碎化評估的分析。通過“三調”數據對地區農用地進行規模和集中度分析，提出國土綜合整治措施，對地塊面積較小、集中度低的區域優先實施土地整理，合并地塊、調整權屬，解決土地破碎化問題，為土地流轉規?；洜I打下基礎。如針對經土地整治后的地類圖斑的典型特征，采用景觀生態學中地塊集中度分析與規整度分析的方法，結合整治潛力及熱點分析評價國土綜合整治方向（圖 10）。

圖10 “三調”成果數據在國土“綜合整治”中應用實例

另一方面，“三調”成果數據可用于鄉鎮企業用地現狀評估。隨著社會經濟的快速發展，很多地區鄉鎮企業經濟效益水平持續下降，環境污染問題越來越嚴重，不能適應新時代生態文明發展理念。在以往城鄉規劃編制過程中，由于缺乏基礎數據，對低效工業用地的處理主要集中在城市及其周邊發展區，忽略了對農村工業用地的調查?！叭{”將農村建設用地進一步打開、細化，使分布在廣大農村建設用地內部的鄉鎮企業用地顯露出來，為農村工業企業的整治改造提供了基礎數據。

03

結論與討論

本研究首先重點從用地分類的角度，分析了“三調”成果數據的基本特征，以及其在國土空間規劃編制中的用地類型轉換問題。

其次，結合當前國土空間規劃編制中的核心問題，探索了“三調”成果數據的應用方向，形成了一套工作路徑和方法。如提取“三調”數據，形成市縣域土地利用現狀圖；通過分類轉換，建立地類與分區的對應關系，初步劃定用途分區；與景觀生態分析相結合，評價國土綜合整治潛力及方向等。

最后，結合具體應用案例，對上述研究類型做了進一步說明。總體而言，“三調”成果數據可在當前國土空間規劃中的“底圖”與“底數”構建、現狀評價與評估、“三線”劃定、國土空間規劃分區以及國土綜合整治等方面發揮重要的基礎性作用。

需要指出的是，“三調”成果數據在國土空間規劃編制中還存在一些應用缺陷。特別是“三調”成果數據并不能完全滿足市縣國土空間總體規劃編制的需求。例如國土空間規劃體系用途管制要求在城鎮開發邊界內實行“詳細規劃 + 規劃許可”的管制方式，而“三調”成果用地分類未細化到城市建設用地分類中的小類，這使得應用的精度達不到要求。這類問題仍需在今后的研究中進一步探索。